“十五五”期间普惠金融高质量发展六大着力点
2025-11-04作者 | 顾雷 张永会
在中央金融工作会议擘画的金融强国蓝图中，“普惠金融 ”作为“五篇大文章 ”之一 ，承载着服务实体经济 、促进共同富裕的时代使命 。“十四五”期间 ，普惠金融服务区域覆盖率 、服务对象触达率、服务手段提升率都跃上一个新台阶，我国普惠信贷持续实现“量增 、面扩 、价降 ” ，这一系列发展标志着普惠金融事业已成功跨越了追求“普 ”及“惠”的规模扩张期 ，正站在从“有没有”转向“好不好 ”的历史节点，其核心命题已演进为如何构建一个健康可持续性与生态协同的高质量发展新范式 。
面对即将到来的“十五五 ”时期，如何科学而有效推进普惠金融需要我们认真总结。根据二十届四中全会确立的“十五五”期间总体发展思路 ，结合国务院提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议通过的《关于金融工作情况的报告》 ，普惠金融在“十五五 ”期间将更加突出金融服务实体经济，以“科技赋能、绿色转型、精准服务 、风险可控 ”为核心路径 ，通过政策引导与市场机制协同 ，聚焦科技创新 、提振消费、小微企业 、百姓生活 、乡村振兴等重点领域，构建覆盖更广、效率更高 、成本更低的金融服务体系 ，有望成为培育新质生产力 、建设金融强国的重要支撑 。
面向“十五五”普惠金融在巩固“增量扩面 ”成果的基础上 ，全面向“提质增效 ”升级转型，高标准服务于“十五五”发展目标和金融强国建设 。概括来讲 ，“十五五 ”期间普惠金融高质量发展有六大“着力点 ” ，这六个“着力点”勾勒出普惠金融高质量发展的战略新蓝图。
着力点一，坚持人民至上和民生安全为主线的发展方向
“十五五 ”规划要求在社会民生领域 ，坚持“尽力而为、量力而行 ”的务实原则和可持续发展理念 ，明确资源将优先向“普惠性 、基础性 、兜底性”的民生建设倾斜，集中力量保障社会最基本、覆盖面最广的需求，扎实推进共同富裕 ，始终把人民对美好生活的向往作为未来工作重点 ，践行普惠金融人民性，筑牢民生幸福保障网。
显然 ，这就要求“十五五”期间的普惠金融工作必须深入贯彻“人民至上 ”理念 ，更多更公平惠及人民群众，不仅要盯牢金融领域的产品提高 ，还要聚焦非金融领域的服务模块 ，通过优化金融机构社区网点布局，促进普惠金融与社区服务融合发展 ，提升社区级 、普惠型金融服务专业性 、综合性“暖实力 ” ，在产品设计、服务方式、服务周期 、投资回报 、维权纠偏等方面满足人民群众多样化金融需求，真正实现从“金融机构供给导向”向“人民需求导向 ”的转型 ，守住服务大众初心 ，让普惠成果真正惠及最大多数人民群众 。比如，大中小银行、互金平台加强对养老服务 、医疗卫生 、社区公共图书、大众餐饮 、日常生活消费等的金融支持，打造智慧社区生活服务示范场景 ，推进社区级影剧院 、智能医院、数字老年大学 、体育场馆 、购物中心、游艺场馆 、图书馆 、博物馆等社区公共设施建设 ，最大限度让低收入人群、老年人、残障人士 、灵活就业者都能享受到普惠金融带来的红利，有效满足教体文卫等民生领域金融需求 ，增强人民群众的获得感和幸福感 。再比如 ，“十五五 ”期间，伴随城镇化进城不断深入 ，金融机构 、互金平台需要探索住房租赁金融服务新模式 ，建立“平台+金融+机构+租赁产品”四位一体服务模式，在减免房租、长租公寓 、廉价房或特惠公租房方面给予必要信贷优惠 ，解决新市民 、下岗人员、灵活就业者和创业大学生在新城镇环境中“住有所居 ”问题 ，缓解后顾之忧，践行普惠金融“初心为民 ”使命。
着力点二 ，重点服务中小微企业 ，提升普惠型信贷服务质效
二十届四中全会将“优化重大生产力布局”与“强化实体经济金融支持 ”作为核心任务，对金融行业提出了“精准配置信贷资源 ”要求 。显然，这对于普惠金融也同样适用 。未来5年 ，普惠金融工作重点突出对实体经济的金融支持 ，拓展小微 、民营和“三农”金融覆盖面，提高金融服务实体经济适配性 ，强化财政 、货币、产业等政策协同联动 ，将普惠型信贷资源精准配置给最有发展 、最具潜力的新能源 、新材料、航空航天 、低空经济等战略性新兴产业集群，积极推进重点产业提质升级。
首先 ，加强对战略性新兴产业中小微企业信贷支持力度 ，强化财政 、货币、产业等政策协同联动，加大对生物制造、量子科技 、氢能和核聚变能 、脑机接口、具身智能 、第六代移动通信等的首贷 、续贷、信用贷 、中长期贷款投放 ，逐步调整贷款利率水平 ，形成差异化 、精细化利率定价模型，满足高科技中小微企业在支付结算、信贷投放 、财富管理等方面需求 ，让普惠金融活水精准滴灌千企万户 。
其次 ，拓宽创新型中小微企业融资渠道，从抵押担保条件 、个人增信方式、风险分担机制上大胆创新，尝试信用融资方式进一步缓解创新型中小微企业融资难问题 。例如 ，瞄准绿色低碳 、生态环保 、县域经济与乡村振兴相关联的中小企业 ，提供知识产权质押融资服务，发展供应链票据、应收账款、存货 、仓单和订单融资业务 ，让更多创新型中小企业及时获得更高额度 、更低利率的信用支持 ，解决信用贷款使用不多、覆盖不广问题，开辟创新型中小企业质量融资新局面。
再次 ，持续降低贷款利率 ，让更多中小微企业 、个体工商户和农村经济组织分享到普惠金融发展红利 。从“十四五 ”期间看，我国新发放的普惠型小微企业贷款利率已经逐年下降 ，从2019年6.82%降低到2025年中期3.48% ，收到很好效果 。未来“十五五 ”时期，我们不仅要“普”及四方 ，更要“惠”到实处 ，把握好国家减费让利的政策红利，力争在2030年把新发放普惠型小微信贷利率降至3%上下，让大多数中小微企业 、个体工商户和农村经济组织都享受到低成本资金支持 ，感受到普惠金融的温暖和实惠。
着力点三 ，加强乡村振兴力度，强化“三农 ”领域信贷供给
二十届四中全会明确提出 ，未来要把解决好“三农 ”问题作为全党工作重中之重 。公报首次将“加快建设农业强国”与“扎实推进乡村全面振兴 ”并列提出 ，标志着乡村振兴从阶段性任务向系统性工程升级 。这一新的战略定位凸显中央通过乡村振兴推动城乡均衡发展和巩固脱贫攻坚成果的决心。
首先，整合中央、省级 、市县财政安排的农业补贴 、产业扶持、环境整治以及美丽乡村建设项目资金 ，引导信贷资源持续向“三农 ”倾斜 ，加大开发以农村基础设施建设贷款 、农业政策性保险 、政府性融资担保为主体的一揽子普惠型金融产品，推动符合涉农中小微企业经营特点的绿色农业、休闲农业 、旅游农业 ，促进支农涉农信贷资源双向流动 、平等交换 ，形成以涉农小额信用贷款、农村基础设施建设贷款、农业政策性保险 、扶贫再贷款 、政府性融资担保为主体的涉农普惠型系列产品，合理配置乡村地区金融资源 ，满足乡村振兴多元融资需求 ，分类有序、片区化推进乡村振兴，提高农村基础设施完备度 、公共服务便利度 、人居环境舒适度。
其次，探索地方金融抵押担保新业态 ，加快建设新型农业经营主体信用体系 ，扩大农户信用档案覆盖面和应用场景 。比如，依托全国中小企业融资综合信用服务平台 ，整合税务、市场监管 、海关等多部门数据 ，形成“信用画像”，拓宽涉农主体融资抵押物 、质押物范围 ，推动完善农村产权流转、抵押 、登记机制建设 ，探索出一条成本可负担 、风险可控制的农村信用贷款模式 。
最后，统筹建立常态化防止返贫致贫机制 ，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施。
在未来5年中 ，中央和省分级、分层 、分类帮扶欠发达地区，聚焦县域经济 ，坚持精准帮扶 ，强化重点区域帮扶，完善兜底式保障，对有劳动能力的强化产业帮扶和就业帮扶 ，对没有劳动能力的通过社区救助等措施兜住基本生活 ，建立健全常态化防止返贫致贫监测体系，确保不发生规模性返贫致贫 ，开启过渡期扶贫转向常态化帮扶的新阶段 。
在未来5年中 ，金融机构 、互金平台、小贷公司等共同构建多层次、多渠道防贫返贫机制，借助互联网 、大数据和人工智能等手段开发特殊授信模型 ，对脱贫人口小额信贷支持对象 、信贷工具、放贷规则 、信贷利率进行重构 ，开展供应链金融 、批量授信、快速审批等小额信贷的新模式，引导信贷流向落后农村和偏远城镇 ，向特困人员 、低保对象 、脱贫不稳定户、因病因灾因事故返贫人口设计免担保 、免抵押的信贷产品 ，提供安全 、低息、长期的资金帮助，强化开发式帮扶 ，增强内生动力 ，确保扶贫小额信贷做到“有规模 、有效果 、有质量 ”，不断迸发乘数效应，实现“贷得到 ，用得好 ，还得上 ”的帮扶目标 。
着力点四，数字赋能助力普惠金融实现跨越式发展
在“十五五”期间 ，通过推动大数据、云计算、人工智能等前沿技术在普惠金融领域的应用 ，强调产业 、技术 、业态之间深度融合创新，催生普惠金融领域新产业、新模式 、新动能 ，把数字赋能锻造成“十五五 ”普惠金融跨越式发展的关键环节。
在整合内外部数据联通互用方面 ，通过机器学习算法，金融机构能够快速处理海量数据 ，为大众客户“精准画像 ” ，全面评估客户的信用状况和还款能力，更准确预测客户违约风险 ，解决服务“长尾客户”时信息少 、风险大、成本高问题 ，尤其通过构建数字迭代的自组织系统，打通社保 、医保 、政务数据和社交信息数据，联通生产、物流 、销售环节数据 ，链接支付 、社交、税费动态数据 ，构建动态信用评分模型，提供无抵押小额信贷 ，推进普惠金融服务朝着全民化方向发展 。
在利用数字技术匹配信贷供给方面 ，通过打通“由上而下 ”与“由下而上 ”双向反馈渠道，提升数据要素价值创造能力 ，大幅提升普惠金融产品和服务的数字化 、智能化和便捷化水平 。比如 ，银行保险机构基于数字技术建立在线民意调查 、网上听证会等信息反馈渠道，让“长尾客户”更便捷表达意见与建议 ，让金融产品和服务更加贴近老百姓需求。同时 ，在数据生产、采集、应用环节进行有效管理，推进“信息数字化+业务数字化+组织业务化”金融服务 ，逐步实现信贷流程的智能化 ，提高信贷审批效率，引导普惠型信贷服务朝着大众化 、数字化方向发展 。
在加快人工智能等数智技术创新方面，强化算力 、算法、数据等高效供给 ，全面实施“人工智能+ ”行动 ，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同“专精特新 ”产业发展 、社区文化建设 、百姓民生保障相结合 ，推进数字普惠金融向纵深发展 。
着力点五 ，构建健康可持续多层次普惠金融生态体系
今年6月，国家金融监管总局、中国人民银行联合发布《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》明确提出：健全多层次 、广覆盖 、差异化、可持续的普惠金融机构体系 ，进一步清晰了行业机构普惠金融高质量发展的路线图。这也标志着未来的普惠金融市场将是一个高度分层的有机生态系统 ，普惠金融市场竞争将从同质内卷到错位共生，各金融主体发挥各自的比较优势 ，培育差异化竞争力 ，逐步形成大型金融机构强化责任担当，不断提升普惠金融服务的广度 、深度和温度 ，中型金融机构聚焦于优势细分赛道 ，发力模式创新，打造出专业化 、特色化产品和服务体系，地方中小机构坚持服务区域、服务当地 、服务村镇社区的定位 ，深耕不同场景的小微企业 。另外多层次的普惠金融体系建设 ，不仅需要发展普惠信贷，普惠保险 ，发展适应小微企业融资的资本市场亦是应有之义 。深入推进北交所 、新三板普惠金融试点 ，不断完善多层次资本市场对“专精特新”中小企业的服务体系，与科创板、创业板形成错位互补 ，构建覆盖科技型企业全生命周期的融资生态 ，提高资本市场服务普惠金融质效。
发展普惠金融是一项世界性难题。回顾“十四五 ”我国普惠金融的跨越式发展，是有为政府和有效市场的有机结合 。长远来看 ，普惠金融的长期健康发展最终要依靠市场自身形成良性循环 。“十五五 ”普惠金融实现高质量发展 ，政策的关键作用需要从初期的直接补贴激励，逐步转向建设有效率的市场基础设施 ，这包括：打破“数据孤岛” ，破除信息壁垒，建立统一、合规 、安全的数据要素流通机制；完善政府性融资担保体系，为金融机构分担前沿科技领域的融资风险；确立稳定的长期政策预期 ，引导资本进行耐心投资等。一个健康可持续的普惠金融生态应是政策搭台 、市场唱戏、多方参与的共赢格局 ，如此普惠金融才能为经济社会高质量发展注入持久强劲动能 。
着力点六，坚持筑牢防范普惠金融风险的安全防线
“十五五 ”期间 ，金融监管部门要履行好防风险首位主责 ，不断健全防范化解重点领域风险的体制机制，健全导向鲜明 、精准有效的分级分类监管框架 ，重点加强普惠金融领域跨周期 、跨行业、跨市场风险监测预警与防控 ，针对性地运用大数据 、人工智能（AI）等先进技术对普惠金融业务实施全景式 、全流程、实时化监控，构建起“事前预警—事中控制—事后处置 ”的全链条风险防控体系 ，筑牢普惠金融安全防线 。
“十五五”期间 ，全面强化机构监管 、行为监管 、功能监管、穿透式监管 、持续监管“五大监管 ”，强化系统性金融风险的监测 、评估和预警 ，坚持同责共担、同题共答、同向发力 ，深化央地协同和部门联动，切实增强监管合力，完善分级分类处置程序 ，明确不同风险等级机构的处置标准和流程 ，丰富风险处置手段，构建风险防范化解体系 ，特别是村镇银行 、农信社改革清理化险工作 ，运用多种市场化手段，形成兼并重组 、增资扩股、引进战投 、市场退出等多元化处置格局 ，推动村镇银行和农信社从“规模扩张 ”向“质量优先”转型 ，最终形成“资本充足 、治理完善、内控严密 、服务高效 ”的农村普惠金融风险防范体系，为乡村振兴和县域经济高质量发展提供坚实支撑。
（顾雷系北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任 、中国地方金融研究会首席经济学家 ，张永会系首都金融服务商会副秘书长）
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